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Aleatorische Demokratie
Plötzlich Politiker


Eigentlich kann jeder Politiker werden, faktisch wird es nur ein kleiner, meist privilegierter Teil der Bevölkerung. Das Gegenmittel: Volksvertreter werden ausgelost. In einigen Ländern ist dies bereits gängige Praxis. Von TAMARA EHS



Während die im Koalitionsvertrag der Bundesregierung versprochene Expertenkommission zum Demokratieausbau weiter auf sich warten lässt, arbeitet die Zivilgesellschaft schon einmal selbst an Antworten. Bereits zu Jahresbeginn organisierte der Verein »Mehr als wählen« den ersten Frankfurter Demokratiekonvent zur Frage »Wie wollen wir uns beteiligen?«. Im Juni starteten »Mehr Demokratie« und die »Schöpflin Stiftung« ihren »Bürgerrat Demokratie« mit sechs vorbereitenden Regionalkonferenzen. Im September folgt in Leipzig der bundesweite Bürgerrat, der sich die Frage stellt: Soll die parlamentarische Demokratie durch direkte Demokratie und Bürgerbeteiligung ergänzt werden?

Das Spannende: Die Frage wird in diesem Fall nicht von einer parlamentarischen Kommission mit gewählten Politikern behandelt, sondern von 160 per Zufall ausgelosten Bürgern. Dahinter steht die Auffassung, dass die Vertrauenskrise der Demokratie nicht allein von der politischen Elite hinter verschlossenen Türen gelöst werden kann. Vielmehr sollen jene, die die neuen Demokratieinstrumente nutzen werden, beraten, was sie tatsächlich wollen und benötigen. Dafür braucht es aber zuerst reale Begegnungsräume fernab der üblichen Filterblasen und Echokammern, in denen Menschen mit jenen reden, mit denen sie sonst eher nicht das Gespräch suchen. Diesen Raum eröffnen Bürgerräte, die so politische Entscheidungen vorbereiten können.



Deutschland schließt sich mit dem »Bürgerrat Demokratie« einem europaweiten Trend an. Bislang waren Versammlungen, die per Losverfahren zusammengestellt wurden, eher von akademischem Interesse. Seit einiger Zeit ist aber ein wahrer Hype um dieses Instrument der sogenannten deliberativen Demokratie,1 die Bürgerbeteiligung stärken will, ausgebrochen.2 Allen voran gilt die irische »Citizens’ Assembly« als zeitgenössisches Vergleichsmodell: Die politischen Institutionen der Republik Irland hatten durch die Finanzkrise seit 2008 bei vielen Bürgern einen immensen Vertrauensverlust erlitten.3

Um diesem entgegenzutreten, entschlossen sich Parlament und Regierung zu einem Demokratieexperiment. Zunächst 66, später 99 Einwohner Irlands wurden per Losverfahren ermittelt, um unter Begleitung eines Moderatorenteams in Beratungen und Expertenanhörungen Politik­empfehlungen abzugeben. Die Überlegungen und Beschlüsse der »Constitutional Convention« (2012–2014) und seither der Citizens’ Assembly erlangen zwar per se keine Rechtskraft, dienen dem Parlament und der Wählerschaft jedoch als Entscheidungsgrundlage. Auf diese Weise bereitete Irland 2015 die Verfassungsänderung für die Ehe für alle vor, lockerte 2018 das strikte Abtreibungsverbot und debattierte grundsätzliche Fragen wie etwa den Umgang mit einer alternden Gesellschaft oder Irlands Beitrag zur Bekämpfung der Erderwärmung.4

Ausgangspunkt der Bürgerversammlung war die Lotterie: Ein Forschungsinstitut war beauftragt, mittels qualifizierter Zufallsauswahl ein irisches »Minivolk« zu erstellen – eine ausgewogene Mischung von Altersgruppen, Bildungshintergrund und sozioökonomischer Stellung, mit Geschlechterparität sowie Berücksichtigung von Migrationshintergrund und regionaler Diversität. Die somit bereinigte Zufallsauswahl garantierte, dass nicht – wie etwa bei direktdemokratischen und zivilgesellschaftlichen Instrumenten üblich – der Männeranteil den der Frauen übertrifft oder bildungs- und einkommensstarke Gruppen in der Überzahl sind, während Menschen mit Migrationshintergrund fehlen. Wie nachfolgende wissenschaftliche Untersuchungen zeigten, erhöhten die Einbeziehung »gewöhnlicher« Bürger in den Gesetzgebungsprozess und das transparente Verfahren das Vertrauen aller Einwohner Irlands in die Politik.



Diesen Weg der partizipativen Ergänzung zur repräsentativen Demokratie beschreitet auch das österreichische Bundesland Vorarlberg. Seit 2013 sind Bürgerräte in der Landesverfassung verankert und können mit 1.000 Unterschriften sogar von den Bürgern selbst initiiert werden.5 Beispielgebend für die Vorarlberger Bürgerräte und die irische Bürgerversammlung war die »Citizens’ Assembly on Electoral Reform« (Bürgerversammlung zur Wahlrechtsreform) in der kanadischen Provinz British Columbia. Zwar waren sich damals alle Parteien einig, dass man das Wahlrecht reformieren sollte, sie kamen aber selbst auf keinen gemeinsamen Nenner. Die Lösung bestand darin, die Bürger um Rat zu fragen: Zwischen 2003 und 2005 arbeiteten 161 geloste Bürger ein neues Wahlrecht aus, das schließlich dem gesamten Volk zur Abstimmung vorgelegt wurde.6

Ost, West, arm, reich, alt, jung, Stadt, Land – egal
Die Verbindung von beratenden, losbasierten Bürgerversammlungen mit konventionellen Entscheidungsverfahren ist auf nationaler Ebene zwar neu, doch schon lange vor dem aktuellen Hype um das Losverfahren bildete Peter Dienels »Planungszelle« eine Vorläuferin. Der Wuppertaler Soziologe hatte in den Siebzigerjahren insbesondere für die Bürgerbeteiligung bei öffentlichen Bauvorhaben einen Prozess entwickelt, bei dem 25 im Zufallsverfahren ausgewählte Personen ab 16 Jahren für circa eine Woche von ihrer Arbeit freigestellt werden, um Lösungsvorschläge für ein Planungsproblem zu erarbeiten.7

Etwa zur gleichen Zeit konzipierte Ned Crosby in den USA die geloste »Citizens’ Jury«. Beide wollten einen geschützten Raum bereitstellen, in dem gewöhnliche Bürger in moderierten Gesprächen von ihrem bloßen Bauchgefühl zu einer informierten Meinung kommen können. Das Zufallsprinzip des Loses erhöht dabei die Akzeptanz der Bürgerempfehlung, weil alle Bürger die gleiche Beteiligungschance haben und darauf vertrauen können, dass nicht die »üblichen Verdächtigen« unter Einfluss von Lobbyisten paktieren.

Der Begegnungsraum des Bürgerrats ist heute wieder hochaktuell: In ihm lässt sich eine gemeinwohlorientierte und solidarische Gesprächskultur üben, die für die Demokratie so grundsätzlich, aber in »sozialen Medien« kaum möglich ist. Deshalb gelten Bürgerräte mittlerweile als Krisenbewältigungsinstrumente für eine polarisierte Gesellschaft, in der sich nicht mehr nur eine Kluft zwischen politischer Elite und Bürgerschaft auftut, sondern immer mehr auch zwischen Ost und West, Arm und Reich, Alt und Jung, Stadt und Land.



Es gibt die berechtigte Kritik, dass es sich hierbei bloß um partizipatives »soft law« handele, immerhin sind die Ergebnisse von Bürgerräten rechtlich unverbindlich. Sie geben eben bloß »Rat«. Bürgerräte entfalten ihre Wirkung jedoch vorrangig auf einer anderen Ebene, nämlich auf der demokratischen. Sie fördern die Gesprächskultur und redemokratisieren ein Stück weit die politische Beratung. Ihr Ziel ist damit letztlich die Stärkung der Parlamente, weil dem Gesetzgebungs- und Entscheidungsverfahren eine tiefgehende Konsultation der Bürgerschaft vorangestellt wird.

Laut den Politikwissenschaftlern Patrizia Nanz und Claus Leggewie, die sich für die Institutionalisierung von Bürgerräten als Zukunftsräte aussprechen, mangelt es zurzeit nämlich vor allem an öffentlicher Erörterung und gründlicher Beratung unter Teilnahme einer informierten Bürgergesellschaft. Stattdessen finde der politische Austausch hysterisiert und durch bewusste Falsch­meldungen parteipolitisch instrumentalisiert in Onlineforen statt, während Lobbyisten ihr Geld und ihre Interessen auf wenig transparenten Wegen in die Legislative einfließen lassen könnten. Bürgerräte wären daher eine dringend notwendige Repolitisierung des Beratungsprozesses.8

Vom Experiment zur ständigen Einrichtung: ein Bürgerrat in Belgien
Welche Hoffnungen in die Kraft von gelosten Bürgerräten gesetzt wird, zeigt sich gerade im Brexit-erschütterten Vereinigten Königreich, wo zurzeit im Wochentakt neue Citizens‘ Assemblies auf die Agenda gesetzt werden. Im Oktober startet etwa die schottische Bürgerversammlung mit 120 Teilnehmern. Sie sollen bis zum Frühjahr 2020 über Schottlands Zukunft nach dem Brexit beraten, was natürlich auch Fragen eines weiteren Unabhängigkeitsreferendums betrifft. Nordirland hielt bereits im vergangenen Winter eine Citizens‘ Assembly ab und nimmt nächstes Jahr eine weitere in Angriff, bei der auch die Wiedervereinigung mit der Republik Irland zur Sprache kommen soll. Insbesondere derart emotional aufgeladene Fragen bieten sich für Bürgerräte an, denn ihre Aufgabe ist es, die Grundlage für nichtpopulistische Entscheidungen zu schaffen. Solche können nur dann gefällt werden, wenn der Beratungsprozess bereits im Vorfeld eines Referendums demokratisiert ist.



Auch die Parlamentarische Versammlung des Europarats hat sich in einer Resolution dafür ausgesprochen, Referenden durch geloste Bürgerräte begleiten zu lassen, um eine informationsbasierte Entscheidung zu ermöglichen. Der US-amerikanische Politologe James Fishkin gestaltet und begleitet seit über 30 Jahren deliberative Prozesse. Er kam hinsichtlich des Einbezugs von gelosten Bürgerräten zu der Schlussfolgerung, dass »this is what the people would think about the issue under good conditions for thinking about it«.9 Es gehe demnach darum, Strukturen für gute demokratische Gespräche zu schaffen.

Dass Bürgerräte auch in Krisenzeiten wichtige Impulse aus der Zivilgesellschaft geben können, ist allen voran in Belgien nur allzu gut bekannt. Als das Land 2011 schon seit über einem Jahr ohne Regierung war, stieß die Bürgerinitiative »G1000« in das politische Vakuum vor. Nachdem in einer Onlineumfrage Ideen gesammelt worden waren, kamen im November 2011 in Brüssel 704 per Zufallsauswahl bestimmte Bürger zusammen, um Empfehlungen an die belgischen Politiker zu erarbeiten. Aus den damals gemachten Erfahrungen entwickelte sich die Überzeugung, dass Bürgerräte nicht nur im vorliegenden Fall wichtige Gesprächsräume bereitstellen und Anregungen geben könnten, sondern vielleicht auch als dauerhafte Einrichtung funktionieren würden.

In Eupen, rund 20 Kilometer von Aachen entfernt, wird nun genau das umgesetzt: Das Parlament der deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens beschloss im Februar die ständige Einrichtung eines 24 Personen umfassenden gelosten Bürgerrats. Dieser wird die Themen für eine ebenfalls geloste Bürgerversammlung festlegen und bei der politischen Umsetzung mit der Regierung zusammenarbeiten. Ausgelost werden kann jeder Einwohner der Region Ostbelgien (also auch Nichtstaatsbürger), der mindestens 16 Jahre alt ist und kein politisches Mandat innehat. Die Teilnahme an den Bürgerversammlungen ist freiwillig, pro Sitzung gibt es eine Unkostenvergütung. Im September nimmt der Bürgerrat seine Arbeit auf. In Zukunft werden die gelosten Bürger dem Rat 18 Monate lang angehören; seine Zusammensetzung verändert sich alle sechs Monate, denn ein Drittel der Bürger verlässt nach einem halben Jahr den Rat, sodass eine ständige Fluktuation von neuen Menschen und Ideen entsteht.

Gelosten Politikern wird eher vertraut
Jene Idee von G1000 hatte durch den belgischen Historiker David Van Reybrouck zusätzlichen Schub erhalten, als er 2015 mit seinem provokant »Gegen Wahlen« betitelten Buch Furore machte. Darin schrieb er, dass Abstimmungen nicht demokratisch, sondern vielmehr oligarchisch seien.10 Er belegte seine These mit der attischen Demokratie: Damals wurde der Rat der 500, der die Gesetzesvorlagen erarbeitete, aus allen über 30-jährigen männlichen Bürgern Athens per Losverfahren zusammengestellt. Auch das Volksgericht und die Prytanen (die Regierung) wurden gelost, sodass im Laufe eines Lebens jeder Athener Bürger ein oder auch mehrere Male ein Amt innehatte. Auf diese Weise sollten Korruption und Vetternwirtschaft verhindert werden, zudem gab es keine Kluft zwischen Bürgerschaft und Politikern.

Demokratie bedeutete die Herrschaft der Gleichen. Denn so exklusiv der Kreis, aus dem gelost wurde, auch war – innerhalb dieses Zirkels war die Chance auf ein Amt für alle gleich. Im modernen Massenstaat ist das Losprinzip jedoch in den Hintergrund gedrängt und durch Wahlen ersetzt worden. Auf Basis ungleicher gesellschaftlicher Ausgangsbedingungen muss diese jedoch höchst elitär bleiben.

Jene Ungleichheit gefährdet heute die Demokratie. Denn Arme, prekär Beschäftigte und formal Geringgebildete haben gegenwärtig nicht dieselbe Chance, dass ihre Anliegen im politischen Prozess gehört und umgesetzt werden.11 Im derzeitigen System machen Reiche mit Reichen Politik für Reiche. Die steigende soziale Ungleichheit untergräbt letztlich das Vertrauen in die Demokratie und ihre Problemlösungsfähigkeit. Sozioökonomisch benachteiligte Gruppen bleiben in immer größerer Zahl der Wahlurne fern und nehmen auch an anderen demokratischen Verständigungsinstrumenten kaum teil, weil sie sich von der Politik nichts mehr versprechen. Laut dem Politologen Wolfgang Merkel befinden wir uns auf dem Weg zur »Zwei-Drittel-Demokratie«. Der Rückgang der Wahlbeteiligung geht mit sozialer Selektivität einher und hat zur Folge, dass die Interessen des unteren Einkommensdrittels nicht mehr effektiv repräsentiert werden.

Tschechien, Deutschland und Österreich bilden grenzüberschreitenden Bürgerdialog
Zur Lösung der Demokratiekrise braucht es also nicht nur einen grundsätzlichen inhaltlichen Politikwandel für mehr Gleichheit. Es sind darüber hinaus auch Instrumente notwendig, die jene Menschen (wieder) in den demokratischen Prozess einbinden, die nicht (mehr) von sich aus daran teilnehmen. Durch das Losverfahren ist ein erster Schritt zu mehr Gleichheit getan, weil das politische Amt des Beraters beziehungsweise der Beraterin auf Zeit per Zufall vergeben wird. Im Grunde wird damit der Lobbyismus ein wenig demokratisiert, indem man ihn auf mehr Menschen ausbreitet.

Das sah auch die Stadtregierung Madrids so: Die Bürgerplattform »Ahora Madrid« löste 2015 nach über zwei Jahrzehnten die konservative Volkspartei (»Partido Popular«) unter anderem mit dem Versprechen stärkerer Beteiligung und größerer sozialer Gleichheit ab. Im Januar 2019 richtete das Stadtparlament schließlich den ersten permanenten Bürgerrat der neueren europäischen Geschichte ein, den »Observatorio de la Ciudad«. 49 per Los ermittelte Madrilenen bekleiden seither ein Jahr lang ihr Amt und beraten die Stadtpolitik.

Besonderes Augenmerk gilt der Durchmischung nach Bezirken, um die wohlhabendere und die ärmere Bevölkerung miteinander ins Gespräch zu bringen, sodass gemeinwohlorientierte Lösungen erarbeitet werden können. Anfang 2020 sollen neue Bürgerräte gelost werden. Allerdings ist nach dem Wechsel der Stadtregierung infolge der Kommunalwahlen vom Mai – die zwar die Partei der Bürgermeisterin mit relativer Mehrheit gewann, jedoch keinen Koalitionspartner fand – die Zukunft des Observatorio nicht mehr gesichert.

Doch auch wenn es Rückschläge geben mag, ist der Siegeszug der Bürgerräte und ihre Institutionalisierung wohl kaum mehr aufzuhalten. Neben weiteren kürzlich angekündigten kommunalen Bürgerräten, etwa im luxemburgischen Düdelingen, bietet sich künftig die trans- und supranationale Ebene an: Im Dezember 2018 organisierten EU-Kommission und Bertelsmann-Stiftung in Passau mit 120 zufällig ausgewählten Bürgern aus dem Dreiländereck Deutschland, Österreich und Tschechien einen grenzüberschreitenden Bürgerdialog. Und die neue Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen versprach den Abgeordneten des Europäischen Parlaments eine Bürgerversammlung im Rahmen einer Zukunftskonferenz.

Es wäre spannend, wenn diese Bürgerversammlung keine einmalige Sache darstellte, sondern einen ständigen europäischen Bürgerrat begründete, eine »European Citizens’ Assembly« nach dem Vorbild des ostbelgischen Modells. Aufgabe jenes europäischen Minipopulus wäre es, die Mitglieder des Europäischen Parlaments zu beraten und auch eigenständig Themen auf die Agenda zu setzen. Eine ganz alte und doch so ungewohnte Form der Bürgernähe.

Dieser Text erschien in der 15. Ausgabe von KATAPULT. Unterstützen Sie unsere Arbeit und abonnieren Sie das gedruckte Magazin für nur 19,90 Euro im Jahr.

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[1] Ist eine »beratschlagende« Demokratie, bei der Bürger über einen öffentlichen Diskurs an Entscheidungsprozessen direkt beteiligt werden.
[2] Vgl. Ehs, Tamara: Die demokratische Gleichheit des Loses: Aus der Nische des Rechtswesens zurück in die Polis, in: Momentum Quarterly, (8)2019, Nr. 1, S. 14-26.
[3] Vgl. O’Sullivan, Siobhan; Healy, Amy E.; Breen, Michael J.: Political Legitimacy in Ireland During Economic Crisis: Insights from the European Social Survey, in: Irish Political Studies, (29)2014, Nr. 4, S. 547-572.
[4] Mit kritischen Anmerkungen: Carolan, Eoin: Ireland’s Constitutional Convention. Behind the hype about citizen-led constitutional change, in: International Journal of Constitutional Law, (13)2015, Nr. 3, S. 733-748.
[5] Vgl. Ehs, Tamara: Partizipative Demokratie auf Landes- und Gemeindeebene, in: Foster Europe (Hg.): Bundesstaat und Reform (im Erscheinen).
[6] Vgl. Warren, Marc E.; Pearse, Hilary (Hg.): Designing Deliberative Democracy. The British Columbia Citizens’ Assembly, Cambridge 2008.
[7] Vgl. Dienel, Peter C.: Die Planungszelle. Der Bürger als Chance, 5. Aufl., Wiesbaden 2002.
[8] Vgl. Nanz, Patrizia; Leggewie, Claus: Konsultative. Mehr Demokratie durch Bürgerbeteiligung, Berlin 2016.
[9] Fishkin, James: Random Assemblies for Lawmaking? Prospects and Limits, in: Politics & Society, (46)2018, Nr. 3, S. 359-379.
[10] Vgl. Reybrouck, David Van: Gegen Wahlen. Warum Abstimmen nicht demokratisch ist, Göttingen 2016.
[11] Vgl. Elsässer, Lea: Wessen Stimme zählt? Soziale und politische Ungleichheit in Deutschland, Frankfurt a. M./New York 2018.


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05.11.2019
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Kommentare


Hubert Rosenberger   12:00 Uhr 14.11.2019

Eine gerechte Direkte Demokratie die sich zum Wohle aller Menschen rasch verbreitet!
Sehr zu empfehlen!
alles beste
www.pyramide.at



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